香港乐施会赴宝兴检查指导援建项目

(5) 在变化的环境下，法律规则要促进企业承担更多责任，需要原则性立法和开放式监管，并辅之以能动的监管者和有效的外部利益相关方监督。

基于转基因食品消费的普遍性和广泛性，一旦转基因食品的风险转化为确定的危害，则会导致广泛的对公民生命健康权的损害。他指出，大规模侵权并非法律概念，可以理解为涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生，涉及到一系列包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。

2001制定《农业转基因生物安全管理条例》规定了两项较为重要的制度，即农业转基因生物安全评价制度和农业转基因生物标识制度。就法律对于具有科学确定性的风险的调整来看，诱导风险制造者和潜在受害者进行最佳注意的法律安排通常采取以下模式，即私法治理（合同）→如果失败→私的法律权利（侵权）→如果失败→管制。[6] 参见戚建刚：风险规制的兴起与行政法的新发展，《当代法学》2014年第6期，第5-9页。效果裁量包括决定裁量（即是否采取措施）、选择裁量（采取何种措施）、时期裁量（何时决定、采取措施）以及程序裁量（如何决定、采取措施）。但另一方面，转基因食品又不像使用非转基因原料的传统食品一样在安全性上确定无疑，其潜在的危害在科学上既难以被证实、也难以被完全排除，具有科学上的不确定性。

但现代法学理论认为，规范性领域的认识并不显现出像数学化自然科学那样的可信度，通常也不存在唯一正确的决定，当涉及到风险决定（Riskoentscheidungen）时尤其如此。价值补充通常需要遵循两个步骤：一是进行价值填充和类型化，二是进一步进行个案衡量。但在《各级人民代表大会常务委员会监督法》的起草过程中，是否纳入个案监督却成为困扰。

[83]彭真，见前注[41]，第567页。[52]如此重要的和显然经过深思熟虑的规范变迁，是宪法解释不能忽略的因素。二、权力分合问题的祛魅 近代以来，国家权力的分立抑或混合的问题一直笼罩在意识形态的迷雾之中，导致一种形式主义的思考进路。联邦议会的议员不能同时担任联邦参议院议员，因为这会妨碍参议院补充和审查联邦议会立法的功能。

美国的分权制衡下，制衡其实就是一项权力参与到另一项权力中。在功能——机关的维度，功能主义的权力配置原则可以概括为两项规范教义：第一，以机关结构决定职权归属。

[46]而权力最终集中于中央国家机关，才能统一号令，统一目标，使得全国各族人民团结起来，为共同的目标奋斗。[94]国家主席因其功能上的优势，被赋予了超越1982年《宪法》原初规定的新职能。[60]这说明，在宪法起草的关键人物看来，国家机构的组织与权力运作的规则设计，在民主集中制的总原则之下，要以灵活而开放的方式来保证权力行使的正确性，不再形式化地纠结于权力的合或分，而是更加务实地思考国家功能的有效实现。[55]马岭：我国现行《宪法》中的民主集中制原则，《云南大学学报法学版》2013年第7期，第9-10页。

美国的制宪过程中，麦迪逊说：最需要防备的，是各种权力被逐渐集中到一个部门，而分权机制对控制政府滥权必不可少。针对独立管制机构是否抵触三权分立，是否合宪，不断有争议，但第四权力却再也不可能被取消了。针对邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话引发的关于民主集中制的不同理解，彭真作了专门澄清：民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。在讲话中，邓小平一再强调分权和民主性： 权力不宜过分集中。

《监督法》放弃规定个案监督，符合以机关结构决定职权归属的功能主义原理。这一变化也是要通过改变国务院的组织方式和决策程序，使其适合于承担最高国家行政机关的职能。

类似的，德国联邦宪法法院在著名的核导弹部署案中指出，政府在外交事务上具有优先性，将外交权分配给行政机关，是因为从机构、人员、组织、事项上来看，行政都具有功能优势，能够针对变幻不定的外交事务，迅速且合理地做出反应，最好地完成国家的外交职能。这为我们重新阐释《宪法》3条的民主集中制原则，提供了重要的思想基础。

他还特别指出宪法对国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。稍加分析，不难发现：从立法解释到司法解释再到指导案例，其中的制度逻辑恰恰是功能适当。认为应当似乎意味着全国人大可以基于自己的决断行使一切国家职权，而应当则不同。[116]林维：刑事案例指导制度：价值、困境与完善，《中外法学》2013年第3期，第499页。他心目中理想的英格兰政制的直接目的就是政治自由。1.全国人大常委会职权与组织的强化 1982年《宪法》在国家机构规定上的新变化，位列第一的是加强人民代表大会制度，其核心是加强全国人大常委会的职权和组织建设。

但是，全国人大常委会在1955年和1981年的两个关于法律解释的决议，又将法律解释权也配置给其他机关，特别是最高法院。(二)功能主义原理的正反两面 功能主义的权力配置观的要点在于功能——机关的明确勾连。

这意味着，宪法已经对最高的行政权、审判权、法律监督权做出了分配，这种定位给予‘一府两院在各自相对封闭的权力体系内最高的决策权威……人大的监督权并不意味着人大可以代行‘一府两院的职权，或者任意改变‘一府两院的决定。[38]除前注[2]吴家麟文以外，还包括但不限于：王玉明：议行合一不是我国国家机构的组织原则，《政法论坛》1989年第4期，第30-34页。

[70]为了让各项任务得到符合其特质的良好的落实，不同机构的结构、组成和人员就应该是功能适当的。[40]翟志勇：国家主席、元首制与宪法危机，《中外法学》2015年第2期，第361页。

[61]习近平：坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，载《习近平谈治国理政》(第二卷)，第287、290页。[39]邓小平：党和国家领导制度的改革，载《人民代表大会制度重要文献选编》(二)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第469、476、477、486页。其他层面的研究，可参见前注[8]，杨光斌、乔哲青文，王贵秀文。[84] 许崇德,见前注[82],第818页。

例如，规定只对行政行为的合法性进行审查，至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。[81] 类似地，全国人大常委会在组织建设上的强化，也体现了功能主义的权力配置考量。

王利明教授认为：指导性案例是弥补司法解释的不足，并配合司法解释发挥作用的重要措施，而具有具体针对性正是其功能优势所在，司法解释通常不是基于解决个案问题制定的，而是基于法律模糊或者缺陷等普遍性问题制定的。基于1982年《宪法》中的这些规范变迁，在功能——机关维度，笔者认为可以进一步归纳概括出两个层面的规范教义： (1)以机关结构决定职权归属。

可以讲，自由就是分权的正当性来源，自由是目的，分权是手段。但是，最高法院的法律解释权的行使，也存在着功能适当性方面的瑕疵。

在王旭看来，这几句话包含了确保制度运转有效性理清机关的职能边界并形成制度合力[58]的含义，此论甚当。从功能——机关的维度分析，这体现的是以机关结构决定其职权归属，这在全国人大与其常委会的分工上体现得尤为明显。施米特指出：‘分权系统绝不是一种在任何地方都从一切细节上得到了实施的带有历史具体性的组织形式，它不过是一个理论模式而已。[90]也就是说，从职能分担的角度，设立国家主席是必要的。

与形式主义的分权学说以意识形态化的保卫自由作为正当性基础不同，功能主义进路为国家权力的分工做出了新的正当性论证。例如，美国联邦最高法院在一个关于将案件裁判权授予独立委员会的判决中指出：国会将裁判功能赋予某个司法机关以外的机构来行使的做法是否合宪的问题，要切实注意规范的实质，不能教条地依赖形式上的权力分类。

[37]无论如何，三权分立已经被相当程度上祛魅了，不应该再对其做理想化、教条化的理解。[3]参见徐秀义主编：《宪法学与政权建设理论综述》，北京理工大学出版社1990年版，第113页以下。

从中不难看出，正是基于对民主集中制追求国家效能和国家决策正确性的基本定位，1982年《宪法》对于国家权力的划分、分工以及各个机关内部的组织、人员、程序的相应规定，都是基于功能适当性的考量的。②在国家机关的关系上，强调行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。